反洗钱法修订草案公开征求意见稿公布

　　拟扩大反洗钱义务主体提高行政处罚幅度
　　反洗钱法修订草案公开征求意见稿公布

　　□ 本报记者 周芬棉

　　2007年1月1日起施行的反洗钱法，首次迎来大修。中国人民银行日前组织起草了《反洗钱法（修订草案公开征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向社会公开征求意见。据悉，反洗钱法的修订已被列入全国人大常委会2021年度立法工作计划。

　　《征求意见稿》在体例上没有变化，仍然有七章，分别为总则、反洗钱监督管理、反洗钱义务、反洗钱调查、反洗钱国际合作、法律责任及附则。但从法条数目看，现行法仅有37条，而《征求意见稿》则有63条，不仅内容大为丰富，而且更具操作性，并与反洗钱工作形势相契合。

　　反洗钱概念外延得到拓展

　　《征求意见稿》第二条明确，所谓反洗钱，是指为了预防通过各种方式掩饰、隐瞒犯罪所得及其收益的来源和性质的洗钱活动，遏制相关违法犯罪活动，依照本法采取相关措施的行为。预防和遏制恐怖主义融资活动适用该法。

　　中国法学会银行法学研究会副会长刘少军说，《征求意见稿》对反洗钱的界定与现行法大为不同。首先，新的概念中删除了现行法中对上游犯罪的列举，而将全部可能的相关犯罪行为都包括在内，拓展了外延。其次，现行法中的反洗钱强调的是预防出现洗钱的现象，本次修订除预防外，还进一步强调遏制相关违法犯罪活动，不仅强调洗钱犯罪的活动还包括相关的洗钱违法行为。

　　北京大学法学院教授王新认为，现行法列举的上游犯罪包括毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪七类。而全国人大宪法和法律委员会在关于刑法修正案(十一)(草案)修改情况的汇报中指出，刑法第一百九十一条的洗钱罪，即掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪，及刑法第三百一十二条等共同构成了我国洗钱犯罪体系，洗钱犯罪的上游犯罪包含所有犯罪。基于“行刑衔接”等原因，《征求意见稿》不再具体列举上游犯罪类型。

　　《征求意见稿》第一条开宗明义说明立法宗旨。明确规定，为了预防和遏制洗钱、恐怖主义融资及相关违法犯罪活动，维护国家安全和金融秩序，制定本法。

　　刘少军认为，在立法宗旨方面，现行法仅强调“预防洗钱活动，维护金融秩序，遏制洗钱犯罪及相关犯罪”。《征求意见稿》不仅强调预防和遏制洗钱有相关的违法犯罪，还特别强调预防和遏制恐怖主义融资和维护国家安全。《征求意见稿》扩大了现行法的适用范围。

　　扩大承担反洗钱义务人范围

　　现行法在反洗钱义务一章名称为“金融机构反洗钱义务”，而《征求意见稿》则称之为“反洗钱义务”，由此看出，反洗钱义务主体不仅仅只是金融机构，还有其他主体。

　　刘少军分析称，名称中删除了“金融机构”，事实上是扩大了承担反洗钱义务人的范围，同时也进一步明确了各义务人的责任。

　　在现行法中反洗钱的基本义务人是金融机构，《征求意见稿》则将义务人扩大为金融机构、特定非金融机构，以及所有可能同洗钱相关的普通单位和个人。尤其值得注意的是，特定非金融机构同金融机构一样，也承担着相应反洗钱的责任。同时，对金融机构的具体范围也根据情况的变化进行了新的界定。特别需要引起注意的是，即使是普通的单位和个人，在进行超过规定数额的现金交易时，也有义务向反洗钱监测分析中心报告，且不得采取拆分交易等方式规避巨额现金收付申报义务。

　　其背后的原因，诚如央行有关负责人所言，随着反洗钱工作形势不断变化，反洗钱监管从规则为本过渡到风险为本，反洗钱的义务内容已经由反洗钱扩展到反恐怖主义融资、防扩散融资。而现行法相关规定存在空白和不足，比如，洗钱上游犯罪类型范围狭窄、缺乏对单位和个人的反洗钱要求等等。

　　基于此，《征求意见稿》第三章反洗钱义务中明确，特定非金融机构在从事特定业务时，应当参照金融机构的相关要求履行反洗钱义务；明确金融机构、特定非金融机构以外的普通单位和个人应当配合客户尽职调查和反洗钱调查、依法履行巨额现金收付申报等反洗钱要求。

　　在总则中规定，任何单位和个人发现未履行反洗钱义务的情况，有权向反洗钱行政主管部门、有关主管部门举报；发现洗钱活动，有权向反洗钱行政主管部门、有关主管部门以及公安机关举报。

　　在强调风险为本方面，央行有关负责人表示，这不仅是本次修订的重要内容，也是国际共识。风险为本最重要的含义是什么？在王新看来，就是要进行有效的资源配置，让反洗钱的资源“好钢用在刀刃上”。他表示，风险为本的原则允许各国在FATF（反洗钱金融行动特别工作组）要求的框架下，采取更加灵活的措施，以有效地分配资源、实施与风险相适应的预防措施，最大限度地提高有效性。

　　这些规定主要体现在第二章“反洗钱监督管理”中。《征求意见稿》明确，国务院反洗钱行政主管部门开展国家、行业、金融机构和特定非金融机构洗钱风险评估，根据风险状况合理配置监管资源，采取适当的风险防控措施。《征求意见稿》强调须履行反洗钱义务的特定非金融机构，应当依据行业洗钱风险状况采取相应的反洗钱措施；明确义务机构以风险为本的反洗钱要求；要求金融机构基于洗钱风险状况建立风险管理措施，开展客户尽职调查并采取相应措施等。

　　提高行政处罚限额及幅度

　　《征求意见稿》与现行法在对反洗钱的行政处罚规定大不相同。从法条上看，在法律责任章节，《征求意见稿》共十条，现行法仅有三条。从内容上看，《征求意见稿》在法律责任中，提高了对违法行为的罚款幅度，提高违法责任与处罚的匹配程度。

　　现行法中规定，金融机构发生违法行为的先是责令改正；情节严重的处以二十万元以上五十万元以下罚款；造成严重后果的，处以五十万元以上五百万元以下罚款。

　　而《征求意见稿》不同，强调按次处罚，罚款金额也大为提高。金融机构发生违法行为的，按次处二万元以上二十万元以下罚款；情节严重的，按次处以二十万元以上二百万元以下罚款；造成严重后果的，处以二百万元以上至一千万元以下罚款。

　　同时涉及具体数额的，处以与之相匹配的处罚。《征求意见稿》明确，金融机构违法造成严重后果，可能处以二百万元以上至一千万元以下罚款，也可按掩饰、隐瞒金额的百分之五以上百分之十以下进行罚款，有违法所得的，没收违法所得；按最高处罚金额计算。

　　不仅处罚金融机构，公司高管也要被问责。《征求意见稿》规定，金融机构在国际合作方面未经报告或者报批，擅自采取行动的，由国务院有关金融监督管理机构处二十万元以上五百万元以下罚款；造成损失的，另处所造成直接经济损失一倍以上五倍以下罚款。对负有责任的董事、监事、高级管理人员或者负有直接责任的其他人员，可以由国务院有关金融监督管理机构单处或并处警告、二万元以上一百万元以下罚款。

　　在所处罚情节及责任人等方面，也增加了新内容。《征求意见稿》将“未按照规定建立健全内控制度和风险管理政策”和“未按照规定执行反洗钱特别预防措施”等违法行为纳入处罚范围；完善反洗钱处罚类型，增加警告处罚；增加对其他单位和个人违法行为的法律责任。